Председатель Москомархитектуры Юлиана Княжевская рассказала об изменениях в градостроительной документации с 1 января 2017 года участникам IX практического семинара «Диалог с инвестором». В частности, после принятия Москвой ПЗЗ изменится статус Градостроительного плана земельного участка. Ряд изменений касается поправок в градостроительном законодательстве (N 373-ФЗ), связанных с Комплексным развитием территорий.
После принятия Москвой ПЗЗ статус ГПЗУ будет изменен. С 1 июля 2017 г. ГПЗУ исключается из видов документации по планировке территории (ч.12 ст.1) и переносится в главу 7 «Информационное обеспечение градостроительной деятельности». В то же время ГПЗУ остается необходимым приложением к заявлению о выдаче разрешения на строительство. Документ будет действовать три года, в течение которых, даже при изменении градрегламентов, зафиксированные в нем параметры, меняться не будут.
«Каждый субъект, в том числе Москва, выпустит постановление, в котором определит судьбу ГПЗУ, выданных до принятия правил землепользования и застройки. Срок их действия может быть определен от трех до восьми лет» , — сказала Ю. Княжевская.
Напомним, что ГПЗУ содержит строительные характеристики и ограничения, касающиеся надела земли, предназначенного для застройки.
Юлиана Княжевская напомнила, что в конце декабря текущего года сразу в десяти округах столицы пройдут публичные слушания по проектам ПЗЗ. Территория Москвы будет поделена на зоны с четко определенными границами. В ПЗЗ будут прописаны четыре показателя: функциональное использование территории, процент застройки, предельная плотность и максимальная этажность/высота застройки.
«Правила землепользования и застройки города Москвы — важный градостроительный документ, который отражает использование земельного участка и параметры застройки. Он отвечает на три вопроса: что можно построить, где и в каком объеме , — сказала Ю. Княжевская. — ПЗЗ нужны для установления простых и понятных правил ведения любого строительства в Москве, а также согласованного развития новых и старых территорий столиц».
По ее словам, ПЗЗ необходимы для реализации Генерального плана развития Москвы, утвержденного в 2010 году.
Также с 1 января 2017 г. по некоторым ключевым статьям вступает в силу закон (373-ФЗ), который дополнил Градостроительный кодекс нововведениями по развитию территорий. Впервые вводится новое определение — «деятельность по комплексному и устойчивому развитию территорий», т.е. с обязательным размещением не только объектов жилого, производственного, общественно-делового назначения, но объектов коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур. Таким образом, понятие «устойчивое» означает комфортное на весь жизненный цикл объекта.
Юлиана Княжевская напомнила, что Комплексное развитие территории может происходить по инициативе правообладателей земельных участков, которые совместно с «соседями» могут заключить договор. Документация по планировке территории утверждается без проведения публичных слушаний. А может по инициативе органа местного самоуправления, если не менее половины общей площади территории занято земельным участками, где расположены аварийные объекты, подлежащие сносу, самострой, объекты, снос или реконструкция которых предусмотрены адресными программами, а также при несоответствии видов разрешенного использования тем, что указаны в правилах землепользования и застройки.
Указанные процедуры предусмотрены лишь в Постановлении Правительства Москвы от 25.05.2011 № 229-ПП. При этом данное Постановление не содержит указания на какие-либо материальные основания для принятия подобных решений Москомархитектурой. Единственным основанием для отмены или изменения ГПЗУ Постановление № 229-ПП называет наличие соответствующего решения ГЗК. Таким образом, московский порядок изменения и отмены ГПЗУ в противоречии с федеральным законом не только придает ГПЗУ статус властно-распорядительного акта, но и наделяет ГЗК (рабочий орган Правительства Москвы) ничем не ограниченным правом определять судьбу такого акта в отсутствие каких-либо законных оснований — произвольно, по усмотрению ГЗК.
Арбитражная практика конца 2013 — 2014 г.г. до настоящего времени шла по пути формирования более или менее единого и в целом соответствующего федеральному закону подхода к вопросу о правомерности отмены либо изменения ГПЗУ.
Отмена ГПЗУ, по мнению судов, в принципе, допустима лишь при наличии к тому оснований, таких, например, как нарушение действующего законодательства, допущенное Москомархитектурой при подготовке ГПЗУ. Пример отмены ГПЗУ, признанной судом на указанном основании правомерной, — см. в Решении АС г. Москвы от 07.08.2014 по делу № А40-52843/2014 . Сказанное означает, в частности, что еще на этапе оформления ГПЗУ самому правообладателю следует внимательно следить за соблюдением Москвой утвержденной ранее градостроительной документации, даже если ее нарушение производится в текущих интересах землепользователя.
Дополнительно суды указывают на то, что ГПЗУ, как документ, содержащий информацию об уже установленных разрешениях и ограничениях в пределах земельного участка, не может быть отменен приказом Москомархитектуры хотя бы потому, что содержит целый ряд решений и ограничений, находящихся вне компетенции названного органа государственной власти.
В ряде случаев суды, не отвергая саму по себе возможность отмены либо изменения ГПЗУ, указывают на то, что «подобные правовые последствия обусловлены действиями уполномоченных органов по изменению уже установленных разрешений и ограничений в пределах земельного участка в соответствии требованиями градостроительного законодательства» . Это означает, что процедура отмены либо изменения ГПЗУ не может подменять установленные федеральным законом процедуры изменения параметров разрешенного использования (см. подробнее в разделе ), хотя именно в таком качестве отмену и изменение ГПЗУ пытается использовать г. Москва.
Сказанное означает, что изменение и отмену ГПЗУ можно и нужно оспаривать в тех случаях, когда с помощью такого изменения или отмены Москва производит изменение параметров разрешенного использования земельного участка с нарушением порядка, установленного федеральным законом.
Иногда землепользователи сами пытаются прибегать к процедуре изменения ГПЗУ для «преодоления» допущенного ими пропуска процессуального срока — с тем, чтобы оспаривать уже отказ во внесении в ГПЗУ изменений. При этом не следует забывать о том, что в соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 25.05.2011 № 229-ПП основанием для изменения ГПЗУ является решение ГЗК. На практике, как только землепользователь обращается за пересмотром ГПЗУ в Москомархитектуру, его направляют в ГЗК (через процедуру «одного окна»). Какого-либо документа, который бы обязывал ГЗК принимать решение об изменении ГПЗУ, не существует — поэтому у ГЗК есть все основания отказать землепользователю без объяснения причин. При этом до июля 2014 г. оспаривать такой отказ ГЗК было невозможно по причине отсутствия у ГЗК статуса органа власти (в настоящее время ситуация в этой части может измениться, об этом — см. ). В итоге землепользователь попадает в замкнутый круг, арбитражная практика оспаривания отказов в изменении ГПЗУ до настоящего времени негативна для заявителей (см. Постановление ФАС МО от 09.08.2013 по делу № А40-119583/12-33-90, решение АС г. Москвы от 23.07.2014 по делу № А40-32461/2013, решение АС г. Москвы от 28.05.2014 по делу № А40-5750/14, акты АС г. Москвы и 9ААС по делу № А40-33584/14 ).
В некоторых случаях, получая ГПЗУ с ненадлежащими параметрами, землепользователи вместо оспаривания соответствующего приказа Москомархитектуры (см. подробнее в разделе ) пытаются прибегнуть к процедуре отмены ГПЗУ. В этом случае им следует иметь в виду все те ограничения, которые были отмечены выше применительно к попыткам изменения ГПЗУ по инициативе землепользователя. При этом, вступая в длительную и, как правило, безнадежную переписку с Москомархитектурой-ГЗК, землепользователь гарантированно пропускает срок предъявления иска в суд и лишается возможности оспорить ненадлежащий ГПЗУ в судебном порядке.
Введение в действие новой редакции Градостроительного кодекса , устанавливающей трёхлетний «срок годности» для градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ) заставляет вспомнить о весьма актуальной проблеме - нарушении интересов собственника участка изменением градостроительного регламента в период подготовки к строительству.
Так ценность земельного участка, предназначенного для строительства, определяется тем, что на нём можно построить и можно ли строить вообще - градостроительным регламентом участка, его нахождением в зонах с теми или иными особыми условиями использования. Градостроительный регламент, в свою очередь (в норме), определяется утверждённой градостроительной документацией, в первую очередь - правилами землепользования и застройки (ПЗЗ).
Соответственно, ценность земли, в том числе находящейся в собственности, меняется от нуля до высот и обратно одним росчерком чиновничьего пера. Вернее не совсем одним, а с определенными согласованиями, проведением публичных слушаний, утверждением представительным органом местного самоуправления (кроме городов федерального значения). Но последнее слово в любом случае за публичной властью.
Вообще сведения, включаемые в ГПЗУ, исходя из характера их возможных изменений, можно разделить на три категории:
В первом случае установление трёхлетнего «моратория» на пересмотр принятых уполномоченными органами градостроительных решений вполне возможно и необходимо для защиты интересов собственников. Стратегические решения, принимаемые органами власти в данной сфере, должные быть максимально стабильными и предсказуемыми. При этом принимаются они (вернее, должны приниматься) преимущественно на сроки, исчисляемые десятилетиями.
Во втором тоже скорее да, но ситуации возможны различные, в зависимости от того, насколько принятие данного решения зависит от усмотрения уполномоченного органа или от фактических обстоятельств. Так изменение санитарных нормативов может быть обусловлено как общим желанием повысить уровень санитарного благополучия, так и появлением новых научных данных в отношении определенной категории вредных факторов. Аналогично с зонами особых условий использования территории вокруг объектов культурного наследия: есть случаи выявления новых охраняемых объектов, а есть обычное ужесточение режима известных.
В третьем же случае, когда речь идет о правилах, связанных с физическим наличием объекта или природного явления, вопрос о приоритете внесенных в ГПЗУ сведений, переставших быть актуальными, над физической реальностью, ставиться, как правило, не может.
Таким образом, с одной стороны установление «моратория» на пересмотр ранее принятых решений, влияющих на возможности собственника по застройке участка, объективно необходимо для защиты законного интереса собственника. Стратегические решения, принимаемые органами власти в градостроительной сфере, должные быть максимально стабильными и предсказуемыми, рассчитанными на срок существенно больше трех лет.
С другой - о безусловной действительности ГПЗУ в течении определенного периода речи идти не может, ограничить можно лишь пересмотр тех решений, которые принимаются органами власти с элементом усмотрения.
Соответственно, представляется более правильным установить «мораторий» на изменение градостроительного регламента в явном и конкретизированном виде. Например: «…решения органов государственной власти и местного самоуправления об изменении градостроительного регламента не применяются к земельному участку, в отношении которого выдан ГПЗУ, в течение трёх лет с момента выдачи такого ГПЗУ. Решения об установлении или изменении границ и/или режима зон с особыми условиями использования территории не применяются к земельному участку, в отношении которого выдан ГПЗУ, в течение трёх лет с момента выдачи такого ГПЗУ, за исключением случаев когда это опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия».
Отдельная проблема - принятие «чрезвычайных» законов, регламентирующих градостроительную деятельность параллельно с Градостроительным кодексом - законы о проведении спортивных мероприятий, о реновации жилья в Москве и т.д. Если такие законы ограничивают права собственника в градостроительной сфере - должен быть механизм выкупа участков по справедливой (существовавшей до принятия такого закона) цене.
Получив градостроительный план и разрешение на строительство, далеко не все незамедлительно приступают к строительству жилого дома. У каждого есть на это свои причины, но дело, в общем-то, не в этих причинах, а в том, что «срок годности» разрешительных документов достаточно большой – 10 лет. И в течение этих десяти лет начать строительство можно в любой момент, не спрашивая ни у кого разрешения, не получая никаких дополнительных документов.
Это в том случае, если ваши планы относительно размещения жилого дома на земельном участке, материала, из которого будет построен дом, конфигурации дома не изменились за год, два, три или восемь лет.
Какие сведения необходимы для изготовления градостроительного плана земельного участка?
При подаче заявки на градплан земельного участка необходимо сообщать, в каком именно месте на участке будет расположен жилой дом, из какого материала изготовлен и его этажность. Это необходимо для того, чтобы учитывать данные сведения при изготовлении градостроительных планов соседних земельных участков. Это графически изображается на ситуационном плане земельного участка. С целью соблюдения небезызвестных вам правил землепользования и застройки. Но поданные сведения могут и измениться.
Почему меняются сведения
Например, вы покупали земельный участок «чтобы было», а строиться планировали начать не сразу, а через какое-то время, но разрешающие строительство документы решили получить сразу, чтобы потом не было лишней беготни. И поэтому архитектору сообщили примерные сведения о том, как будет выглядеть и где располагаться ваш дом (или несерьезно отнеслись к этому).
Или так: вы дали достоверные сведения и собирались начать строить дом сразу, но тут произошли какие-то обстоятельства, из-за которых строительство пришлось отложить, а за это время у вас увеличилось количество членов семьи (тройня родилась) и проект планировки дома пришлось изменить.
...Давно я дома не была. Скажите, всё ли тут на месте...
За время вашего отсутствия сосед получил разрешение на строительство и градостроительный план и даже мог уже начать строить дом. А то и ввести уже его в эксплуатацию и спокойненько жить в нем. А мы помним, что сосед (или соседи) строил в соответствии с разрешительными документами, которые уже были сформированы и выданы ранее.
Изменения вокруг вашего участка происходят незаметно. Поэтому, начав заниматься строительством на участке, нужно узнать обо всем.
И вот что может получиться: изначально вы подали сведения о том, что ваш дом будет находиться, например, с правой стороны участка и ближе к улице. А соседи сзади и слева свои дома поставили на предельном расстоянии от границ с вашим участком. И никто ничего не нарушил. Все в соответствии с документами. Но вы, начав заниматься строительством вплотную, поняли, что дом должен быть другим по внешнему виду и лучше бы ему располагаться в глубине участка. Но таким образом вы можете нарушить и правила застройки, и соответствия с градостроительным планом не будет.
А может быть, никто из соседей не начал строить дом. И вы, радостно, принимаетесь возводить свой особняк там, где, как вам кажется, будет лучше. Тем более, что никто не мешает. Вроде бы.
Оба эти случая – одинаковы по способу решения, просто во втором подводные камни есть. Соседи-то разрешение уже могли получить, а со стройкой подождать…
Как действовать вам?
Есть несколько способов.
Нужно повторно обратиться в архитектуру района (в администрацию) с заявлением о внесении изменений в градостроительный план вашего земельного участка. Вы скажете, в каком месте хотите поставить дом, из какого материала, какой площади и т.д., а специалист изготовит градплан с данными, согласованными с данными градпланов соседей.
Но можно и не обращаться в архитектуру.
Пятно застройки, отмеченное на вашей схеме, достаточно большое. И застраивать можно не всю отмеченную территорию, а любую часть в границах этой территории. А для того, чтобы не было нарушений правил застройки, нужно сделать следующее:
Если соседний дом строится или уже построен: отмеряйте от границы участка 12 метров. От этой отметки можно застраивать. Сосед же от границы отступил 3-5 метров. Значит, в общей сложности у вас и получится правильное расстояние – не менее 15 метров.
А если дома еще нет, то вам нужно обязательно найти соседей смежных участков (телефоны, электронные почты мы от вас не скрываем. Спрашивайте, и мы обязательно дадим вам контакты). У своих соседей вы узнаете, есть ли уже у них на руках разрешительные документы.
Если есть – то попросите ознакомиться и самостоятельно, без помощи специалиста архитектуры определите то место, где будет находиться ваш дом. Какое расстояние отмерять вы уже знаете.
Если документы еще не получены и даже не заказаны – тогда просто поинтересуйтесь, где сосед планирует строить дом. Согласуйте между собой все нюансы. Можете даже подсказать, что градостроительный план и разрешение на строительство лучше получить заранее.
С соседями нужно обязательно поддерживать связь.
Замечание по этому поводу: если у смежных соседей уже построены дома или есть только разрешительные документы и вносить изменения в них они не собираются, то вам, в, общем-то, достаточно просто соблюсти правила застройки при строительстве дома.
Но если у соседей ни дома еще нет, ни документов на строительство (а еще они могут отказаться получить документы заранее), то у вас только один выход: Бежать! В архитектуру и вносить изменения в градостроительный план. Зачем? Чтобы специалисты были в курсе того, что вы «перенесли» дом на другое место. И вашим соседям, когда они обратятся, выдадут документы с учетом ваших изменений.
Не хотите общаться с соседями, и поэтому будете обращаться сразу в архитектуру?
Учтите, что когда вы подаете документы на изменение, автоматически ваши документы становятся «следующими» по отношению к документам соседей, даже если они получили их намного позже вас.
Здесь может возникнуть вот такая проблема. Вы все знаете, что с 1 марта 2015 года администрации сельских поселений, которые изготавливали градостроительные планы, наверное, пока большинству всех собственников, передали свои полномочия в администрацию Петушинского района Владимирской области. Разумеется, все архивы, чертежи, копии, документы должны быть также переданы в администрацию и, скорей всего, они переданы. Но специалисты, которые работают сейчас, не занимались вашими делами и не знают, кто получил градостроительный план, кто не получил. Искать в переданных документах долго. И могут быть ошибки очень неприятные. Хотя это будет и не ваша вина, неприятно в первую очередь будет вам. Например, вы не знаете, заказал, получил смежный сосед градплан или нет. Обратившись в архитектуру, получаете утвержденный градплан с изменениями. Строите дом, а спустя энное количество времени выясняется, что ваш сосед получил документы раньше, чем вы внесли изменения в свои. А так как в данной ситуации считается, что он получил раньше, то и правда на его стороне.
Какой итог? В зависимости от настроя соседа дом придется сносить и строить в другом месте плюс испорченные отношения с соседом. Наверное, вы не такие цели преследовали, покупая участок в деревне. Поэтому вам в любом случае придется выяснять (хотите вы этого или нет) у своих соседей, получали они документы на строительство или нет. И хотя бы с этой информацией вы обратитесь за внесением изменений. Так будет проще найти, согласовать, внести изменения и утвердить градостроительный план участка.
Разумеется, приведенная ситуация не имела места быть, это наши опасения (лучше перебдеть, чем недобдеть), потому что при различных изменениях, передачах документов, полномочий, объединениях и разделениях государственных и муниципальных органов и учреждений первое время возможны ошибки в работе.
